En las notas siguientes,
abordaremos el desarrollo presente y
posibilidades futuras de cada medio.
En la Argentina de fines del siglo XIX
y principios del XX, se imponía un
modelo agro-exportador, que provocó el crecimiento económico, de cara al
exterior, pues el grueso de la producción se exportaba a Europa y preferentemente
a Inglaterra. Durante el desarrollo de ese modelo, la red ferroviaria y la portuaria
constituyeron los modos de transporte dominantes. En el caso de Argentina,
durante el modelo agro-exportador, la
red ferroviaria convergía en forma “radial”, hacia los puertos de Buenos Aires
y Rosario-, de manera de conectar las
zonas de buena producción con los puertos desde donde partían los barcos hacia
el exterior.
En el modelo de industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) de mediados de siglo XIX, se incorporan a la estructura
heredada la infraestructura vial y el automotor.
El sector público se hace presente como
inversor directo y operador de partes importantes del sistema (ferrocarriles
interurbanos y urbanos, transporte masivo urbano de pasajeros, puertos,
aeropuertos, línea aérea de bandera y empresas testigo de navegación), dejando
al área privada de la economía el grueso de la producción del equipamiento
automotor, la operación del transporte automotor de cargas y, después, la de
pasajeros.
Los últimos 25 años del siglo XX, se
caracterizan por una reducción de la dinámica de crecimiento de la
infraestructura de transporte, particularmente. Se estanca la red ferroviaria y la infraestructura portuaria;
sin embargo se produce un avance de la red vial. El modo automotor (el camión y
el ómnibus) se constituye en reemplazante progresivo del ferrocarril, hasta
concluir en el automóvil particular como medio de transporte urbano de alta
significación.
A partir de los '80, la crisis del
sector transporte es coincidente con la crisis del “modelo
industrial de sustitución de importaciones” (ISI) .
La nueva estrategia de desarrollo
económico de los ’90, se basa en la apertura comercial, la liberalización
financiera, la flexibilización del mercado de trabajo, la privatización o concesión y la desregulación Cierre de ramales ferroviarios y talleres.
Entrega de las concesiones de los servicios públicos a empresas privadas,
descuidando los lineamientos básicos de una política nacional, que debe
utilizar la infraestructura de transportes como instrumentos para facilitar la
producción y contribuir al desarrollo del interior, facilitar el comercio
exterior y aumentar la competitividad de nuestros productos agropecuarios e
industriales.-
El
trazado y la composición de la red de infraestructura de transporte y
consiguientemente, el tipo de equipamiento utilizado para la prestación de los
servicios, están ligados al modelo de desarrollo económico imperante y a la
impronta tecnológica de los
tiempos; es más, ambos se complementan.… Se lograron algunos objetivos
deseados: el aumento de ingresos generados por la operación del sistema. Las
mejoras de los tramos más transitados de la red vial. Mejoras en los puertos.
Pero otros objetivos muy significativos, no fueron logrados, como, la
recapitalización del sector en su conjunto, reducción de la brecha entre las
economías más desarrolladas y las más postergadas. La disminución del costo
para los usuarios. La homogeneización tecnológica “.-
Estos primeros 13 años del siglo XXI nos muestra, por un lado, que carecemos de un modelo de desarrollo que, entre otras cosas, nos ayude a definir una correcta política de transporte y por otro lado, nos muestra que en esta materia , todo ha colapsado, las rutas destruidas, insuficientes y angostas. Ferrocarriles con vías férreas, abandonadas, semi-destruidas, escazas en cantidad de material rodante y el que existe, es anticuado; puertos sin especialización, salvo los privados; poca tecnología incorporada; poco desarrollo del transporte interno por agua; pero sobre todo no se optimiza el modo de transporte que pueda abaratar los costos de fletes y aumentar la competitividad de nuestra producción e industria.
Condicionantes
de la nueva política nacional de transporte
La evolución del sector transporte particularmente, a
partir de fines del tercer cuarto del Siglo XX, generó las siguientes
consecuencias:
a) Un sesgo no justificado en el
desarrollo relativo de los modos o tipos de transportes. Mientras se hacía
imprescindible orientar adecuadamente la selección de modos, estableciendo las
ventajas relativas de unos sobre otros para movilizar determinados bienes y
personas en ciertos trayectos y espacios, se aplicaba, de hecho, un sesgo a
favor de alguno, en particular, por razones muy diferentes a dichas ventajas
relativas. Esta manera de encarar la política de transporte, se denomina
MULTIMODAL.-
b) Una capitalización notoriamente lenta
del sector en su conjunto. Ello aconteció, principalmente, por
el ritmo decreciente de la construcción de infraestructura vial25, combinado con el decrecimiento en el
modo ferroviario y el casi estancamiento del acuático y aéreo.
c) Una
inconveniente y errática
asignación de la inversión modal.
d) Un ritmo medio de incorporación
tecnológica excesivamente lento, originado, entre otros factores, en la
insuficiente capitalización del sector, dado que una parte importante del
avance tecnológico entra a través del capital físico.
Mientras
el mundo desarrollado, obviamente, no abandonaba la innovación tecnológica ni
la capacidad de producir equipos de transporte de punta y por su parte, ciertos
países de menor grado de desarrollo26 encaraban
la inversión en transporte y el avance hacia la producción de su equipamiento
apto para competir, en nuestro país se abandonaba lo que existía en la materia.
Esto desembocó en la necesidad ineludible de recurrir a la importación para
abastecer de equipos de capital e insumos estratégicos al sector transporte y
para proveerlo de la tecnología pertinente, es decir se hizo dependiente,
principalmente, de la producción externa, condición ésta derivada del modelo
macroeconómico establecido y del propio modelo de transporte adoptado.
e) La ausencia de planificación y una
disminución en la capacidad técnica del sector público en el área del
transporte no se circunscribió solamente a la inversión: puede afirmarse que
fue haciéndose progresivamente más notoria la carencia de una conducción en
materia de previsión, rectificación y conformación necesaria para conseguir
objetivos y asignar medios adecuados al sector.
Los
órganos técnicos encargados de estructurar la información sectorial, su
análisis, y de aportar las conclusiones y recomendaciones imprescindibles o se
deterioraron o bien desaparecieron. Su labor es imprescindible para que el poder
político fundamente sus decisiones y conozca la forma de rectificar el curso de
los acontecimientos (la marcha del “mercado”).
f) La existencia de condiciones poco
deseables en los contratos de privatizaciones o concesiones, en general de
duración prolongada, celebrados para concretar la delegación al área privada de
la economía. Tales indeseabilidades, percibidas “a priori” en virtud de un
análisis técnico o por los resultados obtenidos en su aplicación, han adquirido
y van adquiriendo una permanencia difícil de remover.
g) Serias falencias en la función
específica de los entes encargados de la regulación del sector, creados a
posteriori, con el nuevo modelo de los ’90, originando, en no pocos, el
convencimiento de una cooptación por parte de los “regulados” como acontece con
otros productos o servicios.
La conjunción de los condicionantes
señalados constituye una limitante fundamental para escoger un modelo de
transporte alternativo al vigente. La elaboración de las políticas requeridas a
tal efecto, demandarán un profundo cambio en las cuestiones básicas referidas a
los grados de libertad disponibles para actuar en ese sentido. Así, la
necesidad de una rápida reforma del Estado y de la concepción de los programas
adecuados por el órgano pertinente, la solución jurídica e institucional de las
ataduras existentes por la modalidad de la delegación al área privada, el grado
de intervención estatal necesario, la disponibilidad de recursos –públicos,
privados y financiamiento internacional- para la inversión, muestran las
necesidades para esta transformación en las condiciones básicas,
imprescindibles para la implementación de un cambio de esa naturaleza.
Por
ello, las políticas en el mediano plazo deben partir del dato proporcionado por
la actual conformación del sistema de transporte y acordados los objetivos,
proponer una modificación imprescindiblemente gradual, aunque firme y
constante, de lo existente.- Para palpar la distorsión
actual, reflejamos los porcentajes por transporte de cargas:
- Transporte carretero, supera el 90%.-
- Ferroviario 5 %.-
- Fluvial y marítimo, 4%.-
- Aéreo 0,5%.
Bases de una nueva política nacional de transporte
A. Una diferente composición modal del transporte y un mayor grado de integración entre los mismos.
Esto significa que el transporte de cargas y de personas se realizará utilizando los modos en proporciones distintas a las actuales, buscando un mayor grado de integración entre modos al interior del sistema, aprovechando las ventajas comparativas de cada uno de ellos. La integración debe ser tal que mejore el costo y la calidad de transporte entre origen y destino.
La modificación modal será consecuencia de variaciones más acentuadas en cierto tipo de cargas (por ej. las de origen agropecuario) en las que el cambio resulta de: una diferencia de los costos (aún los privados actuales), según modo, la necesidad de habilitar al sector para cumplir eficazmente con las magnitudes a movilizar en un plazo de diez años ( por ej. la producción de 100 millones de toneladas de granos, el grueso de las cuales será exportado), y adecuarlo al comportamiento futuro probable del destino de los bienes exportados (el caso del Mercosur ampliado; el traslado del centro de gravedad de la navegación mundial hacia el Pacífico, como consecuencia del aumento de la importancia del Este de Asia en el comercio internacional).En otras cargas, distintas al del ejemplo anterior, podrá continuar o acentuarse el uso relativo actual de los modos.
B. La justificación económica desde el punto de vista global (sectorial) de los programas y proyectos, merced a la introducción de un cálculo económico integral, incorporando los costos y los beneficios sociales.
C. La participación estatal del sector, debe abarcar lo concerniente a la inversión y la gestión de la infraestructura pública así como la regulación de los mercados. Esta acción plantea la necesidad de encarar la readecuación institucional del sector.
D. La orientación de la inversión sectorial deberá tomar en cuenta: el aumento en la actividad ferroviaria en carga y pasajeros con sus requerimientos en vías y equipamiento.
La mejora progresiva de la red vial pavimentada interurbana. La introducción explícita del mantenimiento regular de la red secundaria (caminos no pavimentados). La complementación del camión y el ferrocarril, la multimodalidad y aumento de la logística.
La utilización mas amplia del transporte por agua, con sus necesidades de vías navegables con calado suficiente, que prevea la incorporación al sistema de un puerto de aguas profundas, articulado con el ferrocarril y la intermodalidad. El restablecimiento de la flota de bandera nacional.
La política de reestructuración modal en los grandes centros urbanos (donde se enfatizará la mejora más acelerada de los medios masivos de transporte y la rectificación progresiva de la tendencia hacia el aumento del automóvil como medio de transporte individual); las nuevas y necesarias conexiones internacionales en el contexto del Mercosur.
E. La recuperación de la actividad industrial nacional, como productora de bienes de capital destinados al sector y el fortalecimiento de la generación de ciencia y tecnología específicas –para lo cual es imprescindible la coordinación con otras áreas de gobierno, como la de Ciencia y Tecnología.
F. Nueva normativa de regulación, compatible con la estrategia y los objetivos del sector. Esta regulación debe cubrir las exigencias sociales que no pueden ser adecuadamente atendidas a través de las decisiones de tipo privado, pues el sector se desenvuelve bajo condiciones que no son las de competencia. Reestructuración profunda de los órganos regulatorios; cooperación institucional interjurisdiccional, generando fórmulas (institucionales) que permitan coordinar y regular la interacción de los sistemas de transporte urbano e interurbano, con el objetivo de superar ineficiencias y externalidades.
Por ejemplo, se debe atender los problemas de interacción negativos entre los puertos y las áreas urbanas aledañas.
Participación social a través de modalidades adecuadas, destacando la labor universitaria que debe contribuir a la formación de recursos humanos en la especialidad, en las diversas carreras afines a los conocimientos necesarios al sector.
G. Un cambio en la composición modal en el transporte de pasajeros de las regiones metropolitanas (en particular de Buenos Aires). Incremento del uso del transporte masivo (modernización de los ferrocarriles y mejora de su capacidad actual). Avance en las transformaciones del servicio por automotor con una mejora del uso de su capacidad y con políticas de racionalización e integración tarifaria y de servicios intermodales. Tomar en cuenta una situación de transición en esta materia y otra de más largo plazo, compatibles con los objetivos de reasignación modal y de accesibilidad del servicio a zonas de bajo nivel de renta per cápita.
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JUAN JOSÉ CAVALLARI
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