La cuestión territorial preocupa en primer lugar porque entre nosotros aún no llega a ser considerada como un problema. Propuestas del más diverso tipo, sobre todo relacionadas a la cosa económica o productiva, son hechas como si nuestro territorio fuera un todo homogéneo. Por tomar un caso, en estos días asistimos al envío de una iniciativa del Poder Ejecutivo al Congreso referida a las limitaciones impuestas a los extranjeros para la compra de tierras. En ella se sugiere un tope de 1000 hectáreas sin discriminar que esa cantidad de tierras en la Patagonia tienen un valor mucho menor que en Pergamino donde alcanza los 18 millones de dólares. En este trabajo vamos a considerar los desequilibrios territoriales a escala nacional y su consecuencia más directa: la anómala distribución demográfica que da lugar a la alta concentración del conurbano bonaerense. Lo hacemos teniendo en cuenta dos cuestiones: 1) que los desequilibrios no son malformaciones recientes sino que ya tienen siglos de gestación, 2) de no comenzar a abordarlos con un criterio federalista sincero estamos condenando a la esterilidad las mejores iniciativas para el desarrollo económico social de nuestro país.
Para decir que un territorio está desequilibrado se tiene en cuenta la magnitud de la actividad económica y el espacio geográfico donde tiene lugar. Se considera, sin embargo, que este enfoque de dos variables es insuficiente debido a que el economista no tiene en cuenta la localización ni el geógrafo los procesos de desarrollo y sus causas. El problema de esos desencuentros reside en que “los desequilibrios necesitan ser medidos por medio de instrumentos cada vez más precisos, no por un prurito académico, sino para servir de base a la planificación regional” (Vásquez Barquero, 1984)[i].
En realidad la temática de los desequilibrios territoriales debe ser vista desde una óptica multidimensional. La principal de esas dimensiones es como hemos dicho la demográfica que nos muestra la distribución de la población en el espacio; otra es la política que en materia de privilegios hace notable la presencia del poder en determinados lugares; no menos importante es la referida a la conectividad, en particular con el exterior, por su rol en el comercio; y la más inmaterial de todas: la que refleja las expectativas que pueblan el imaginario de las familias desprovistas de inclusión social con respecto a las concentraciones urbanas, sobre todo las más grandes, que aparecen como la panacea. La concentración productiva y las sobrecargas ambientales cierran ese ciclo entrópico de malversación de oportunidades.
El unitarismo
Nuestro territorio fue históricamente motivo de pujas entre distintas concepciones de ocupación: mientras que la dominación española estuvo motorizada por el saqueo de las riquezas naturales la inglesa, en cambio, buscó activar el comercio marítimo para dar salida a sus mercancías. Por su parte, hubo misiones civilizatorias de origen religioso que se ubican en un plano intermedio, como las jesuíticas, al concebir el despliegue en el territorio continental con un fin productivo y de organización social. Esta última experiencia se vió abruptamente interrumpida con la expulsión de la orden en el siglo XVIII. Un poco después con la independencia de los países se inicia otra onda de rasgos modernistas que estableció la primacía de lo porteño (marcadamente en el caso del Rio de la Plata), un concepto que llegó a configurar una categoría sociológica.
En nuestro país el camino soberano estuvo sembrado de hitos. El primero de ellos fue la gobernación de Rosas que fue un acérrimo defensor del puerto de Buenos Aires. Superada la dictadura del “más unitario de los federales”, se ingresa en un período caracterizado ahora sí por la lucha franca entre esos dos bandos. Los unitarios representaban la modernización a imagen y semejanza de Europa en cuyos países avanzados se inspiraban. El triunfo frente a los caudillos fue condición sine que non para el despegue de nuestro país aunque ese triunfo, que finalmente se logró sin atenuantes, lo fue en detrimento del despliegue de un federalismo equitativo como el que se ponía en marcha en Estados Unidos. La expresión de esa nueva correlación de fuerzas fue la instalación del modelo agroexportador que de ser un desierto transformó la pampa en un vergel conocido luego como “granero del mundo”.
Se construyó el puerto de Buenos Aires y se tendieron decenas de miles de kilómetros de vías férreas según una configuración radio céntrico confluyente en dicho puerto. Ese diseño nos formateó hasta la idiosincrasia nacional. Un país con una prodigalidad poco frecuente fue condicionado a lo largo de la historia para que los flujos de sus riquezas desembocaran fatalmente en el puerto contribuyendo a inclinar aún más la cancha.
Cuando el modelo agroexportador declina, en el primer tercio del siglo XX, nuestro país se encamina hacia la adopción de otro modelo de gran trascendencia: sustitución de importaciones. ¿Por qué nace un proceso de esas características? Hubo varios factores externos y naturalmente una gran predisposición interna de sectores que se asomaban a la producción y veían caminos de crecimiento a partir del proteccionismo que el Estado puso en marcha para defender sus emprendimientos. Las radicaciones industriales se dieron siguiendo la tendencia histórica a orillas o en la cercanía del Rio de la Plata, lo que provocó traslados en masa de poblaciones del interior que veían ese novedoso proceso como una oportunidad para mejorar sus condiciones laborales afectadas por la crisis de las economías regionales.
El proceso que nace en los 30 cuenta con dos propulsores principales: el peronismo y el frondicismo. El primero dando más protagonismos a sectores autóctonos lo que conduce al nacimiento de una burguesía nacional industrial que imprimió (y lo sigue haciendo) profundas huellas en la sociedad argentina y principalmente en sectores políticos e intelectuales sin distinción, y la segundo abriendo las puertas de par en par al capital extranjero.
Ambos procesos tienen ventajas y desventajas que pueden ser consultados en la bibliografía específica. Lo que sí podemos decir que desde el punto de vista que estamos abordando en este trabajo, esos procesos industriales, tanto en el auge como en la decadencia, fueron la causante principal para llevar los estadios de desequilibrio territorial hasta los límites que conocemos ahora.
No se puede decir que el peronismo (o el desarrollismo que contó con su decidido apoyo) hayan sido con sus políticas industrialistas concentradas los responsables principales de las malformaciones territoriales. Empero, el peronismo ha sido el que más las aprovechó.
El nacimiento y despliegue del populismo se apoya en los bolsones de pobreza que florecen en el conurbano bonaerense a los que el peronismo, cultor de esa práctica, tradicionalmente ha contribuido a cristalizar con su prédica y sus políticas clientelares. El gobierno actual no es la excepción. Una de las características de su gestión es la política de subsidios para compensar la incapacidad de generar trabajo de calidad entre los sectores más pobres. Los economistas calculan que el 90% del total de esos subsidios está concentrado en el área metropolitana. Esa política no muestra en la práctica otros resultados visibles que no sea el aumento del consumismo y la degradación de los hábitos de trabajo: el beneficiario del plan con tal de no perderlo no acepta trabajos formales como se está demandando. La anomalía refleja el verdadero estado de cosas en la principal base de apoyo del actual modelo. Las expresiones más degradadas de esas formas de hacer política pueden no tener límites y llegar a enquistarse en torno a una diversidad de prácticas delictivas.
En estos días asistimos horrorizados al crimen de Candela Rodríguez. El caso, de una crueldad inusitada, pone en evidencia el grado de deterioro que ha alcanzado el gran Buenos Aires. En materia de ilícitos involucrados hay de todo: narcotráfico, secuestros extorsivos, trata de personas, crimen organizado, piratas del asfalto. El asesinato de esa inocente es una metáfora que pinta de cuerpo entero la problemático del conurbano bonaerense que a su vez llega a ser la expresión más fidedigna de las peores consecuencias que acarrean los desequilibrios territoriales en nuestro país.
El tratamiento del territorio en los países desarrollados
En la Unión Europea la cuestión territorial es el leiv motiv insoslayable a la hora de formular distintos programas. Una epistemología de mayor complejidad permite acuñar la noción de cohesión territorial como ámbito de la integración y diversificación del conjunto de las acciones sobre un medio local.
Cuando se habla de cohesión territorial se piensa en una combinación de variables conocidas y en uso pero organizadas de otro modo; esa “reorganización” da un resultado que permite 1) conocer los nuevos problemas que conlleva la globalidad por su creciente incidencia en las realidades locales, 2) hacer una valoración crítica de los enfoques que han orientado los procesos desde el pasado hasta el presente considerando los resultados obtenidos. Según el Libro Verde[1] de la Unión Europea sobre cohesión territorial[ii] {SEC (2008) 2550, Bruselas, 6.10.2008} el concepto “tiende puentes entre la eficacia económica, la cohesión social y el equilibrio ecológico, situando el desarrollo sostenible en el centro de la formulación de las políticas”. Como se ve constituye una apuesta multidimensional que cuestiona (y supera) la compartimentación epistemológica tradicional por la cual los problemas son de índole política o económica o jurídica o social o cultural o ambiental, etc. sin tener en cuenta que la realidad dista de ser tan estructurada.
Como ocurre con las nociones sistémicas, la de cohesión territorial es motivo de desconfianza inicial por parte de miradas provenientes de disciplinas particulares; se la intenta suplantar a veces por la de cohesión social o competitividad territorial. Ninguno de esos conceptos por separado, o juntos, llegan a alcanzar el potencial conceptualizador que muestra el de cohesión territorial. Veamos.
En la Argentina hay casos de colectivos endogámicos –por ejemplo los inmigrantes chinos y coreanos dedicados al comercio o los rumanos a la mendicidad- que no muestran ninguna interacción visible con el territorio y sus semejantes, salvo en los “no lugares” que son la caja registradora o la mano que pide. Dichas colectividades –se pueden encontrar otros ejemplos- son muy cohesionadas socialmente pero no generan links con el territorio a cuya cohesión no contribuyen: podrían ser trasplantados a otros territorios y seguirían funcionando de la misma manera. Por otra parte, un territorio puede ser altamente competitivo sin que sus ciudadanos muestren una gran cohesión. Tomemos el caso de Comodoro Rivadavia y su cuenca de petróleo de alta productividad. Los obreros son golondrinas que van a hacer la Patagonia sin ningún proyecto duradero que los ligue al territorio; solo esperan el momento de volver a sus provincias.
Según el citado Libro Verde “la competitividad y la prosperidad dependerán cada vez más de la capacidad de las personas y las empresas para aprovechar al máximo los activos territoriales”.
La problemática hoy
Volviendo al principio, por razones de interés política o por indiferencia, la cuestión territorial no tiene una presencia visible en el universo conceptual del pensamiento nacional. Las expresiones neo-desarrollistas con propuestas productivas genéricas no hacen hincapié en la ubicación de sus proyectos. Es indiscriminado el uso de indicadores económicos sin tener en cuenta el lugar donde se da el grueso de la actividad económico social en nuestro país. La invocación al federalismo es formal. En algunas organizaciones lo territorial aparece bajo la forma de atender las migraciones, intentando revalorizar el papel de los pequeños pueblos o la importancia de que los jóvenes permanezcan en sus lugares de origen. En todos los casos, lo territorial no es concebido como potencial contenedor de otras variables. El problema tiene que empezar a tomar forma como consecuencia de una percepción compartida que dé lugar a consensos capaces de fundamentar políticas estratégicas integrales.
Algunos ejemplos
Un repaso de episodios de la realidad nos muestra las formas alternativas en el tratamiento del enfoque. Hay cuatro casos con lo que queremos ejemplificar un abordaje de la problemática.
Villas pero de ladrillos
Es ilustrativo comprobar el lugar que ocupan en el imaginario K las villas de emergencia y las ideas que lo inspiran en materia de desarrollo. En dos oportunidades por la cadena nacional la Presidenta ha valorado como un indicador de progreso en la Villa 31 el uso actual del ladrillo cerámico a diferencia del pasado en que las casillas se construían de chapa y cartón. En realidad, una de las razones por las que los villeros viven así es el desarraigo; sus viviendas son precarias porque se sienten de paso. Su estilo de vida no depende de sus ingresos, muchos de ellos bien pagos en los oficios calificados de la construcción, por lo menos en el caso de esa villa del barrio de Retiro. El mismo ingreso les permitiría construir en su terruño una vida distinta. Con una mirada similar, la Presidenta se hubiera deslumbrado con las mansiones de los jefes narcos en las favelas cariocas.
Cristina valora el uso del ladrillo cerámico en la Villa 31
Fábrica de zapatillas en medio de la pampa
Fue uno de los anuncios más espectaculares de la Presidenta en las últimas semanas: la fábrica de zapatillas de Las Flores que utiliza materias primas que no tienen que ver con la producción del distrito. Las fábricas de este tipo, normalmente desmesuradas, ocupan mucha mano de obra, pueden permitir aumentar el PBI de la localidad, también cifrar las variadas expectativas del intendente de que por arte de magia se pueda terminar con la desocupación en el distrito. En estos casos no se tiene en cuenta el factor mayor de vulnerabilidad que es el frecuente cierre de este tipo de fábricas por razones de competencia. Los proyectos locales deben guardar relación de tamaño con el medio en el que se implanta, y sus insumos tienen que tener que ver con la producción local. Ese tipo de industrias y su ubicación no son de lo mejor para nuestro país; son más bien para Brasil o China. Si algún industrial las quiere fabricar no debe tener ningún tipo de incentivos ni protección arancelaria, y se debe poner en evidencia ante la opinión pública los riesgos que implican fábricas de estas características al poner en tensión el desenvolvimiento equilibrado de la fuerza laboral local.
Casas de dos pisos con palenque
Se pueden ver a entrada de La Plata, al costado de la autopista. La mayoría de sus habitantes son desocupados que no quieren saber nada con otra cosa que no sea mantener los planes sociales (se niegan a trabajar en actividades formales porque los perderían). Los más ocupados tienen el oficio de cartoneros para lo cual cuentan con la ayuda de sus petisos, una sufrida raza que ha desarrollado su propia genética, que pacen agotados a la puerta de dichas viviendas. Afincar a familias sin las condiciones mínimos de trabajo, salud educación y seguridad no hace más que incentivar el resentimiento y la ociosidad. La Plata por su condición de capital, maneja muchos recursos pero lamentablemente no cuenta con la empresarialidad suficiente ni la capacidad de generar puestos de trabajo que no sean en el estado. Es una bomba de tiempo no revertir ese flujo centrípeto y cristalizar el lugar de vivienda de familias sin las perspectivas que bien podrían encontrar su realización con los mismos recursos en otros lugares donde se sientan identificadas.
Peruanos, bolivianos y paraguayos, chinos y coreanos
En los últimos años se verifica una irrupción masiva de inmigrantes de países vecinos y del lejano oriente. La gente que viene tiene ocupaciones de las más variadas, algunas legales y otras no. Argentina siempre fue receptora de población, desde sus orígenes, pero esos procesos tuvieron lugar con objetivos precisos. Las políticas migratorias no pueden estar libradas a la oportunidad. Hay que ver qué viene a hacer cada uno. Hay ejemplos de rápidas adaptaciones exitosas como los bolivianos en la producción y comercialización de la verdura, los coreanos en la cadena textil, los chinos en autoservicios y restoranes tenedor libre, los paraguayos en la construcción, etc. No siempre todo es igual. Los casos más extremos son los de las prostitutas dominicanas o los mendigos rumanos de origen gitano; al respecto no se evidencia ninguna política estatal ni siquiera en el plano de la comunicación. Las políticas de migración deben ser selectivas y transparentes en el marco de un tratamiento estratégico del territorio.
Si los desequilibrios se fueron produciendo a lo largo de siglos, su resolución no será de la noche a la mañana. Pero hay que producir un punto de inflexión para comenzar a caminar en el sentido correcto.
La vuelta al pago literal y metafóricamente. Dar forma a consensos capaces de alumbrar un marco teórico y una línea política originales. La noción de cohesión territorial puede ser una ayuda inestimable.
Ing. Alberto Ford
Diputado Juan José Cavallari
La Plata, setiembre de 2011
[1] Libro Verde sobre la Cohesión Territorial (http://ec.europa.eu/regional_policy/consultation/terco/paper_terco_es.pdf)
[i] Vázquez Barquero, Antonio, 1984, “La política regional en tiempos de crisis. Reflexiones sobre el caso español”. En: Estudios territoriales, # 15,16, pág. 21-39
[ii] La cohesión territorial se puede definir como un principio para las actuaciones públicas encaminadas al logro de objetivos como crear lazos de unión entre los miembros de una comunidad territorial (cohesión social) y favorecer su acceso equitativo a servicios y equipamientos (equidad/justicia espacial), configurar un auténtico proyecto territorial común (identidad) partiendo del respeto a la diversidad y a las particularidades, articular y comunicar las distintas partes del territorio y romper las actuales tendencias hacia la polarización y desigualdad entre territorios, aprovechando las fortalezas y rasgos inherentes de cada uno de ellos. Se trata, además, de buscar la cohesión o coherencia interna del territorio, así como la mejor conectividad de dicho territorio con otros territorios vecinos (Alfonso Fernández Tabales et al, 2009, Universidad de Sevilla.).
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